铁路建设酝酿重大变革 地方政府备战以地养路
据业内人士透露，未来除干线铁路及延伸线外，全国所有区域性地方城际铁路，铁道部原则上都不再投资，改由省政府主导其融资、建设及商业运营。为解决建设资金问题，部分省政府已经开始进行建铁路模式的一系列调研，其中一个方案就是盘活铁路周边的土地资源，实现“以地养路”。
8月21日，大运会期间的深圳市花木繁茂，到处是吉祥物UU的“阳光笑脸”。罗湖火车站，人头涌动，但一切显得忙而有序。
“我们广深动车上座率一直很高，因为效益好，我们现在仍然有房子分。”一位广九客运段乘务员说。
“广东在做铁路改革，我们铁路公安的编制现在划到了地方公务员，但党务、工会、管理都在铁路内部。政企分离，哪那么容易?”一位值勤的铁路公安说。
“以后由地方政府建地方铁路?没听说。”广深铁路公司员工表示。
实际上，一场与铁路有关的大变革正在决策层低调酝酿，它将改变持续了数十年的中国铁路投资模式，为城市铁路建设掀开崭新一页。
8月15日，主营业务依赖铁路的上市公司辉煌科技在半年报中披露显示，铁道部已经下发文件，称未来铁路建设中，铁道部不再牵头融资，“要求由各个铁路局、客专公司和指挥部自行融资”。这是来自公司层面关于中国铁路投资模式变化的公开表态。
这一句简单的表述引发了市场诸多猜测。而根据上海证券报一个月的调查，发现铁路系统以“政企分离”为目标的改革年初就开始酝酿，7.23动车追尾事故后，这一改革不但没有暂停，反而加快了步伐。改革第一步就是改变铁道部在投资上“挑大头”的局面，将更多出资权让渡给地方政府。
铁道部出资权下放分两步走，纵向方面，如辉煌科技所称，跨区域的干线铁路因为一直由铁道部独资或控股建设，有可能仍由铁道部直属各铁路局牵头融资。横向方面，铁道部已经明确未来原则上不再对地方性的城际铁路进行投资，改由省级政府牵头建设。广东等地均开始了前期调研。
而根据谁出资谁受益的基本市场准则，这一出资方的变化将带来路权、收益权的变化，也许会有更多社会资本参与铁路建设。铁路多元化投资、多种经营结合的时代即将到来。
地方建铁路时代来临
消息人士透露，今年四月，广东省与铁道部省部联席会议上传出消息，铁道部已经明确表示，除已经在建的城际铁路项目外，未来广东省内城际铁路，铁道部原则上不再做任何投资。城际铁路改由省政府牵头主导融资和建设。广东省由此展开对地方牵头建铁路模式的一系列调研。
7.23事故后，铁道部投资权下放进一步加速。原铁道部高层透露，山西省已经下发文件，未来山西省地方铁路由省政府出资51%，以控股身份参建。而此前，地方铁路大多由铁道部出资51%，再联合其他各级地方政府参建。
而根据业内人士预测，未来除干线铁路及延伸线外，全国所有区域性地方城际铁路，铁道部原则上都不再投资，改由省政府主导其融资、建设及商业运营。
要说清铁路建设模式的变化，先要厘清我国铁路的几种类别。中国交通与城市系统研究院副院长卢源介绍，未来中国铁路是以高速铁路为主骨架的快速铁路网，包括“四纵四横”为主通道的高速铁路、高速铁路延伸线及连接线，以及城际铁路。另外还有客货并重的铁路以及中西部大部分铁路。从建设主体上看，大多为铁道部全资投资的国家铁路，或铁道部控股的与地方合资建设的铁路。另外一些是非控股合资铁路和少量地方铁路。
卢源表示，目前，中国铁路以“四纵四横”为代表的铁路主体框架已经基本搭建完毕，未来，地方城际铁路(通行于市区间的铁路，多为省内城市通勤用途)将是中国铁路建设的重点。如果地方主导城际铁路的建设，意味着铁路系统数千亿蛋糕将被重新划分。
先以广东省为例。根据广东省“十二五”规划，未来五年，广东将以广州、深圳和湛江全国性综合交通枢纽城市为中心，以珠海、汕头、韶关区域性交通枢纽及其他地区性交通枢纽城市为节点，以综合运输通道和交通枢纽站为支撑，加大力度建设高速铁路网、城际轨道交通网。其中，城际轨道交通约700公里。
卢源介绍，“十二五”期间，广东计划主要建设五条城际铁路，在建的三条(穗莞深、莞惠、佛肇)铁路中，广东省与铁道部出资约各一半。铁道部主要出资金，其资金来源是银团贷款及铁路基金。地方政府则主要出土地。这也是此前铁道部与地方合资建铁路的常用模式。
不过，按新的改革思路，未来广东两条已经规划的城际铁路，将由省政府牵头负责融资和建设。涉及的投资资金高达300多亿元。
而根据中国铁路“十二五”规划，至2016年，我国将新建城市轨道交通线路89条，总建设里程为2500公里，投资规模达9937.3亿元。专家表示，虽然说并非所有城市轨道交通都属于省内城际铁路，但从未来趋势上看，在主干线基本建成后，将有大量城际铁路落入地方投资范畴。
其实，地方政府参与建铁路早在2006年就开始试点，首个试点同样是在广东。2006年8月18日，广深港客运专线有限责任公司在广州揭牌成立，成为全国第一个由铁道部和地方政府各按50%的股份出资组建的客运专线公司。广州铁路(集团)公司和广东省铁路建设投资集团有限公司分别为铁道部和广东省出资人代表，组建该公司。
过去几年，铁道部尝试以控股或非控股方式与地方政府合作建铁路。根据2010年铁道统计公报，2010年，铁道部已签订的合资公司合同中吸引地方政府、社会资金等各类投资1300亿元，共成立合资铁路公司35家，登记注册的合资铁路公司已达180家。
今天，铁道部正试图把这种尝试推向深入。
“省内铁路由省政府主导融资，跨省的干线铁路由各铁路局、客运专线公司主导融资。但实际上大量的客运专线公司已经是铁道部与地方政府合资成立的。因此，目前铁道部投资权下放的主体思路仍是引入省级地方政府主导铁路融资。”业内专家分析。
铁道部出资乏力
今年年初，铁道部对中国高铁“跨越式”的大发展进行了调整，包括全面降速以及延后部分未建高铁项目。而从本报掌握的情况看，也正是在这一时间点，铁道部欲退出区域铁路投资。
按照国信证券等机构的分析，铁道部体制层面的改革应该还有一段时间，毕竟从调研、讨论和最后拿出体制改革草案，最乐观的估计是明年下半年。再考虑各部委协商、方案修改等程序，估计2013年会有定论。但是，铁路经营方面的改革却可以提前进行。其重要原因之一是铁道部的债务负担已经日益严峻。
“铁道部是没有资金也没有精力再去参投地方铁路项目，在‘保在建、上必须、重配套’的高铁新方针明晰之后，退出地方铁路项目实为明智之举。”有专家这样评价。
根据铁道部此前公布的数据，铁道部2008年、2009年、2010年从国内外获得的贷款分别为1217.18亿元、4288.95亿元和6852.37亿元。截至今年6月底，铁道部负债总计已高达2.09万亿元，资产负债比率达到58.54%，而今年上半年铁道部实现利润仅42.9亿元。
7月21日铁道部第三期短融券发行流标，8月8日发行的200亿元90天期超短期融资券，中标利率高达5.55%。业内人士认为，这些数据反映出铁道部面临的负债和资金压力。
“我们银行之前和铁路公司签订了基准利率下浮10%的贷款合同，但因为钱本来就紧，加上铁路系统最近的金融资信受质疑，我们已经开始和他们谈判上浮利率了。不上浮就不放钱。”某大型国有银行广东分行内部人士介绍。据她透露，该行在广州刚刚成立铁路支行，专门用于支持铁路建设。但7.23事故后，一些铁路项目暂停，加上铁路部门资信受到影响，这个铁路支行的工作基本停滞。
铁道部的财政危机部分与铁路盈利模式相关。据了解，我国铁路目前主要收入仍然是票价收入。广深铁路高层向记者表示，广深铁路公司98%的收入来源于卖票收入。但专家介绍，一般来说，票价收入与庞大的铁路投资资金和运营成本相比，很难平衡。而一直以来，铁道部真金白银地投资建设的铁路占全国铁路的八成。
民生银行2010年的一份报告显示，在铁路建设资金来源中，地方政府及企业投资占比仅为15%，大部分依靠铁道部主导的铁路债务性融资。其中铁路建设债券占比30%、银行贷款占比20%、铁路专项资金和基金占比28%、外资占比2%、财政预算内资金占比4%、企业自筹资金占比1%。
“如果一些地方铁路效益不好，很可能入不敷出。铁道部退出这种公益性铁路对其摆脱债务风险是好事。而地方建铁路却可以通过多种经营和多渠道融资，更灵活地解决收益问题。”一位铁路专家表示。
改革风险：过渡期责权不明
不过，由地方主导建设的铁路，在融入全国铁路大网时也将出现很多问题，比如联网调度的技术问题，收益平台的统一清算及分配问题。用业内人士的话说，改革必要性提了很久，但要落实到操作层面，过渡期将十分艰难。
在以往一些的合资铁路中，地方政府与铁道部分分合合的波折就是很好的例子。比如已经获批修编后的珠三角城际轨道交通方案，其究竟是铁道部与广东省共同出资，还是主要依靠广东省自筹资金完成项目，曾先后调整了三次。最早一个方案是广东省与铁道部各自出资50%组建广东珠三角城际轨道交通有限责任公司，负责珠三角城轨的筹资、建设、经营以及还贷。三年后，广东省提出城际轨道交通大幅扩容，并以省里企业主导建设。此后，广东城轨项目建设实则是以广东省铁路建设投资集团为主体在推进，后者是广东国资委直属企业。但到了2010年8月，因为各种原因，广东省与铁道部重新签署了新的推进广东铁路建设的会议纪要。珠三角城际轨道交通项目重新回到了省部合作模式。
“铁路系统比较复杂，它是一张大网，任何地方建铁路一定要并入这张大网，受铁道部统一调度，也就是说，没有铁道部的支持是不行的。”广深铁路高层表示。
在业内看来，如果没有铁道部的支持，国铁的车辆进入城轨、城轨的车辆接入国铁轨道都很难保证。调度、清算等环节都会出问题。
“同样是一个网内的铁路，在以往的经验看，铁道部的调度肯定会优先确保自己车辆的运营，然后才会考虑其他车辆运营的。这种做法是否会在大量地方铁路出现后有所改变，还需要观察。”中山大学岭南学院财税系主任林江认为。
铁道部的统计公报显示，2010年无论是旅客发送量及周转量，还是货运发送量及货运周转量，国家铁路(含控股合资铁路)都保持了9.3%-11.5%的增量。但铁道部非控股合资铁路以及地方铁路则分别在旅客运输、货物运输方面遭遇运量下滑的局面。其中非控股合资铁路旅客发送量及周转量分别比上年下降1.9%和9.1%；地方铁路货运量及周转量则分别比上年下降20%和8.3%。
业内担忧的另一个问题是收益如何清算。“目前铁道部是唯一清算平台，但如果地方铁路由地方全资修建，那是否有权要求一个独立的第三方清算平台，以确保收益的透明和公正呢?”专家表示。
铁路融资模式的“急转弯”也将给一些上市公司带来负面影响。辉煌科技在2011年半年报中提出，公司的发展主要依托国家铁路建设，如果铁路投资建设速度放缓或投资主体发生变化，将会使行业的市场竞争格局发生较大变化，从而给公司的经营带来较大的困难。融资主体的变更也使得公司回款难度加大。
那么，一旦由地方政府牵头融资兴建铁路，铁路系统短期内是否会出现资金问题?
一依附于铁路建设的企业的高层表示，“如果按传统的模式建铁路，有铁道部年收入或许刚够支付利息的经验在前，地方出资建设和运营城际铁路将面临很大的风险。”
不过在财政部财政科学研究所副所长刘尚希(微博)和中山大学岭南学院财税系主任林江看来，因为地方灵活性较大，投资权下放后，一系列多种经营方式或许能激发更多活力。其中思路之一是吸纳社会资本包括民间资本建铁路，同时盘活铁路系统的土地资源。
“以地养路”思路渐明
如果按传统投资模式建设铁路，广东省政府几乎无钱可出。广东省2010年财政预算安排显示，广东省安排省铁路建设投资集团项目资金本金投入2.92亿元，支持广珠城际轨道交通等项目建设。
一位参与广东省铁路建设模式调研的专家透露，目前广东的思路之一是“以地养路”，就是盘活铁路沿线，尤其是铁路站点附近的土地资源，将这些原本属于划拨性质的土地转变为商业用地。一方面，巨额土地出让金可以用作铁路建设资金，另一方面，商业地产的经营收益也将为铁路运营输血。而这一系列操作，都由省政府全资持有的国有企业为平台来完成。
知情人士透露，广东省操作这一改革的平台很可能是广东省铁路建设投资集团。资料显示，广东省铁路建设投资集团有限公司是广东省政府投资设立的省属国有独资有限公司，代表广东省政府持有并经营广东境内由省政府投资的铁路、城际及其他轨道交通以及相关国有资产，并由广东省国资委监管。
“此前各省也都有铁投公司，但职能有限，资源有限。未来广东很可能依托铁投集团平台完成省内铁路融资、建设，甚至土地储备和商业地产开发等一系列工作。”上述知情人士称。
从思路上来看，未来铁路公司可能与房地产公司组成联合体，运营铁路系统的房地产业。比如去年11月25日，广铁南站一块土地出让，万科、保利、中海等巨头参与竞标，经过198轮叫价，广铁集团旗下羊城铁路发展实业有限公司以86亿天价拿下该地块。实际上，该地块原业主即为此次参与竞拍的广铁集团，地块原属性为羊城铁路实业发展有限公司划拨用地，去年9月以旧改地块身份划入土地市场。根据广州市旧城改造政策，地块须将成交价的60%补偿给原土地使用权人，地块拆迁部分如在2010年前完成搬迁的，还可以按成交价追加10%补偿比例。也就是说，广铁南站的开发商即为原业主广铁集团，后者仅需支付总成交价的30%即可。另有消息称，广东地产巨头“珠江系”旗下的珠光地产是该项目的合作者。
按此模式，铁路系统可以用高价逼退市场竞争者，又能吸引商业地产公司投资参与房地产开发与运营。
“未来很可能在土地招标中出现这样一种情况：要求在商业地产中配建铁路，其竞标主体就一定会被要求有铁路建设经验。这样，铁路系统的公司与一个房地产公司的联合体就可能被技术性地内定为土地获得方。土地出让金用于建铁路，开发商主导房地产运营。”卢源表示。
“铁路系统可能成立一个一级土地储备平台，将划拨性质的土地陆续并入储备用地，再在二级市场通过招拍挂出让。根据日本等地的模式，未来国家可能只负责重要干线铁路及大的公益铁路的建设运营，地方铁路将通过上述方式引入民间资本参与建设。铁路沿线的物业收益也将成为铁路系统收益的重要组成部分。”专家表示。
在资本市场，这意味着原有的大量以划拨方式进入铁路系统的土地，可能以商业用途进入房地产市场。持有这些土地的上市公司将从中获益。广深铁路高层就表示，多种经营意味着土地资源上市开发成为可能。另外，更多铁路优质资产可能被打包上市。
而国信证券认为，受益于铁路改革，三大铁路公司都会从中受益。其中，广深铁路有望受益于经营权下放和非运输收入；大秦线有望受益于市场化变革， 但是实际实现的利润提升幅度较小；铁龙物流受益于“十二五”规划可能带来的短期利好因素。
